从第一批殖民者到达北美至今已有近400年的历史。当年这些殖民者逃离欧洲专制统治的政治和宗教压迫，来到北美这片荒芜的土地，就是为了要建立一个没有腐败和专制统治的社会。新英格兰的清教徒向往一个尊崇道德的社会，把公共服务看作是公民的责任，而不是个人发达或致富的手段。清教徒建立了一项道德遗产，这就是延续至今的清教伦理。【注释】WilliamL. Richter, Frances Burke, Jameson W. Doig, Combating Corruption, Encouraging Ethics, a Sourcebook for Public Service Ethics (Washington, D. C.: the American Society for Public Administration, 1990), p.30.【注尾】它的信念是，通过勤奋工作来创造繁荣。每一个清教徒都被召唤到参加建设上帝的正义之国的事业中。
新英格兰地区马萨诸塞州海湾殖民地建立于1630年，在此后的五年中形成了一个规则，只有立誓信教和受到检验的圣人，才能成为在教会和选民之间传达信息的人。只有圣人才能统治国家，只有由圣人统治，政府的诚实才能得到保证。许多神权政治的设计加强了这一保证，包括在选举日的布道中，牧师为选民解释选民选择候选人的神学含义，描述优秀统治者的特点，以及人民及其管理者的共同责任。丹尼尔•布尔斯廷（Danial Boorstin）认为，选举日布道是清教徒生活的特征，“牧师通过它而影响政治事件，在美国革命之后这仍然是新英格兰的机构的特征。”【注释】Hubert G. Locke, “Ethics in American Government, A Look Backward,” in Richard D. Lambert and Alan W. Heston, ed., The Annuals of the American Academy of Political and Social Science, Volume 535, 1995, p.16.【注尾】
指导海湾殖民地行政的原则同现代政府道德法的原则几乎完全一致，两者共同的标准是理财清廉。清教徒选举的地方官和管理公共财政的地方官员被海湾县的人称作“看得见的圣人”。这些官员的责任是强制执行节制、虔诚和平衡经济的教规，通过自己为共同体所做的贡献，来向公民显示他们确实是上帝的选民。【注释】Ralph Clark Chandler, “A Guide to Ethics for Public Servants,” in James l. Perry, ed., Handbook of Public Administration (San Francisco: Jossey?Bass, 1989), p.602.【注尾】
在这一安排中存在着一个基本假设：道德上正直的公民们从他们自己之中选举代表来执行政府公务，能够确保政府的诚实和政府决策合乎道德。约翰•科顿（John Cotton）对这一安排的重要性有很深刻的理解，他说：“清教制度……的平衡……就像是一只三角凳，其要素——自由人、地方行政长官和教会一起相互支撑，这样，自由、权威和虔诚就在其适当的范围内得到了保证。决定（是否是好）公民的不是阶级立场，而是虔诚：统治者是虔诚的绅士，他们不过每年被虔诚的自由人所选举出来；教会和国家相互分离而又相互重合。这一民主制、贵族统治和神权统治的奇特混合体有助于解释清教主义留给后代的含义不明确的财产。”【注释】Cushing Stout, The New Heavens and the New Earth: Political Religion in America (New York: Harper & Row, 1974), p.17.【注尾】
与此相并行的是，北美殖民地时期的流行观念是，绅士阶级具有比其他人更高的道德水准和管理素质，清教徒应当从他们之中选举管理者。若要保证政府的廉洁必须由那些代表贵族阶级的、具有优良素质的人来进行统治，这个阶级被认为对管理问题具有天然的兴趣和能力。一位新英格兰牧师曾这样说：“让我们订立一个原则：政府是从人民之中产生的；但让我们教育人民：他们没有能力管理自己。”【注释】Richard Hofstadter, The American Political Tradition (New York: Vintage Books, 1948), pp.6～7.【注尾】
在美国通过独立战争摆脱了英国的控制之后，新的联邦政府所承担的全国管理责任仍然有限，而且联邦官员很少直接接触政府之外的组织，这客观上限制了联邦雇员的腐败。早期的美国总统为了自己的信誉为自己的政府成员制定了很高的标准。例如，华盛顿总统为其任命的政府官员制定了“品德的适当标准”。此时政府官员总体上是讲廉洁的。不过，用现在的标准来看，美国联邦政府中并非不存在滥用权力的现象，如华盛顿的财政部长汉密尔顿在担任这一职务之前，帮助建立了实用制造商协会（the Society of Useful Manufacturers）。在担任这一职务之后，他劝说纽约银行给予这一集团低息贷款。如果财政部长今天参与这样的活动，一定会受到国会的调查。而且，在美利坚共和国诞生后不久，就有两名美国参议员、两名众议员、一名美国最高法院的法官、其他两名高级法官，以及新英格兰政治中的一些著名人物卷入了一些以后成为密西西比和亚拉巴马州一部分的土地的出售。
二、最腐败的时期的出现
在美利坚共和国成立后的几十年内，很快变得明显的是，有钱有势的人在政府中的活动常常是为了追求自己的私利。而在乡绅阶级统治时期，一个新的关于卑贱者有权管理政府的观念被孕育出来。事实上，这一观念在美国立国时业已存在，它在原则上反映了那些认为自己受到英国统治的压迫的立国者们的认识。这一观念的倡导者是1828年当选为美国总统的安德鲁•杰克逊。杰克逊开创了一个以“政府掌握在人民手里”的口号为标志的时代，他于1829年12月在国会中说，“在一个建立官职的惟一目的是为了人民的利益的国家，任何人都不比其他人有更多的占据官职的固有权利。”【注释】Richard Hofstadter, The American Political Tradition, p.20.【注尾】他在同年的一封信中进一步发挥了这一看法：“我确信，无论是富人还是穷人，都可以担任官职和显赫的职务；诚实、正直和能力构成惟一和独一无二的检验标准……。”【注释】Ibid.【注尾】
在杰克逊担任总统之前，美国由于扩张、投机和非法经营银行业而陷入了严重的经济危机，这引发了人们对更民主的政府的要求。从杰克逊时代开始，分赃制成为政治制度的主要特征。分赃制的特点是获得大选胜利的政党候选人作为报偿把政府官职分配给那些曾帮助其在选举中获胜的人，而不论他们的品格和能力如何。虽然分赃制的盛行以后造成了更大的政治腐败，但杰克逊在其执政初期采取这种做法的初衷主要是“为了帮助恢复公众对政府的信心”。【注释】Arthur M. Schlesinger, Jr., The Age of Jackson (New York: Little, Brown, 1945), p.35.【注尾】关于轮流担任公职的分赃制，小阿瑟•施莱辛格（Arthur Schlesinger, Jr.）这样评论道：“分赃制被构想成为一个真诚的改革措施……无论它给美国的生活带来了什么罪恶，它的历史作用是缩小了人民和政府之间的鸿沟——扩大民众对民主工作的参与。”【注释】Arthur M. Schlesinger, Jr., The Age of Jackson, p.35.【注尾】
第三，工业革命使强大的私人组织有可能控制很大一部分国民经济，并能够收买各级政府中重要的官员。例如，1872年联合太平洋铁路公司（the Union Pacific Railroad）给国会议员大量股票来阻止国会调查该公司在修建铁路中的严重腐败；海军部长不能对他如何能在其任职期间聚敛起了几十万美元的财富做出合理解释；1894年国会的调查揭露出了圣•路易斯市威士忌酒集团的违法行为，它有计划地逃避了政府对蒸馏威士忌酒的征税，而财政部官员参与了这一行动；势力强大的铁路利益集团收买了州议员。美国从一个农业国转变为工业大国的速度之快，使得它几乎来不及思考和发现一个控制腐败的方法。
于是，从18世纪20年代后期起到1883年，美国出现了一个公共官员最严重的腐败时期。大量联邦、州和地方政府的官员都想得到用权力来交换填满钱袋的机会，强大的私人利益集团能够轻而易举地收买公共官员。美国南北战争之后，出钱购买联邦政治中的官职变得司空见惯。国会议员手里有几百个可任命的联邦职务，他们可以拿这些职务来对政治上的支持者论功行赏。更为不利的是，公众对这些腐败现象并不特别的反感，反而适应了政府雇员和官员猖獗的贪污现象，公众舆论也不反对腐败的政府。历史学家莫里森（Morison）和康马杰（Commager）这样描述这一时期：道德标准的败坏几乎影响了美国社会生活的所有方面。“人们能够在州和大城市的政府、在商业和金融业以及运输业，甚至在专业职业中发现这一现象。几乎在所有的地方，旧道德标准都被破坏了，对于许多人来说，正派似乎离开了公共生活。”【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War (Westport, Connecticut, London: Greenwood Publishing Group, Inc., 1997), p?12.【注尾】这种情况一直持续到各种改革运动用几十年的时间积蓄起充分的力量来掀起一场持久的改革运动。
一个重要的概念——“利益冲突”在19世纪后半叶建立了起来。“利益冲突”的含义是，利益相关的人参与决策，或做出决定。其产生的背景是，在美国革命战争结束后，国会成为政府中负责举行听证会和解决针对联邦政府的赔偿要求的部门。然而，国会委员会并不是司法机构，其成员缺乏专门的知识来对赔偿要求的法律依据做彻底调查，于是，出现了许多欺诈性的、过分的或不公正的要求。强大的社会压力要求政府采取必要的措施来阻止欺诈性的赔偿要求起诉，尤其是政府官员或雇员介入的起诉。为此，国会在1853年通过了一个针对财政部的欺诈行为的法律，禁止任何美国官员，包括国会议员因代表私人主顾向联邦政府提出赔偿要求而得到报酬。 【注释】Robert N. Roberts, White House Ethics, the History of the Policies of Conflict of Interest Regulation (New York, Westport, Connecticut, London：Greenwood Press1988), pp.9～12.【注尾】1864年6月11日，国会通过了另一项法律禁止联邦政府官员和雇员，包括国会议员，通过提供与对美国的起诉有关的服务而得到报酬，其起因是国会得知政府官员因帮助私人个人和公司获得战争部的合同而收取报酬。
1874年大选之后民主党自南北战争以来第一次控制了众议院，它立即提出“开始净化政府并为即将到来的总统竞选提供竞选资料”，意即收集关于共和党白宫腐败的资料，来为其竞选服务。共和党总统格兰特的许多合作者因此被迫辞职，如战争部长威联•W.贝尔纳普（William W. Belknap）于1876年辞职，他被揭露出售了联邦政府专有的同保留地印第安人进行贸易的商船。他的辞职避免了国会对他的弹劾。但是，民主党只是出于党派斗争的目的和为了控制全国政府和保留分赃的特权，而不是出于对公共服务的真正关注来批评共和党政府的腐败。
与此同时，两个独立的改革运动立住了脚，一个是共和党内部的自由主义改革运动，另一个是进步主义运动。
自由主义改革者把文官制度的改革当作限制公共腐败的惟一有效方法，他们希望文官制度的建立能够使新一代的文官免受意识形态和党派的影响，把不道德的人赶出政府。他们来自美国东北部的上层阶级，大多数是律师、编辑、牧师、教授和商人。他们中很多人拥有继承的财产，天然地不满于粗俗的工厂老板。他们的兴趣是商业和金融业而不是工业。“作为绅士，他们天生区别于更普通的社会要素，他们可能感到有世袭的权力来管理国家事务……这些被取代了往昔领导地位的人成为一些改革者，他们试图限制和扭转对他们天生影响的篡夺。”【注释】John M. Dobson, Politics in the Gilded Age: A New Perspective on Reform (New York: Praeger, 1972), p.74.【注尾】
进步主义运动之所以能够得到公众的支持在很大程度上是由于“丑闻报道者”的贡献。大多数所谓的“丑闻报道者”把自己看作是公共利益的直接代表，不与任何政党结盟。丑闻报道者大量揭露了大公司如何贿赂议员以得到优惠待遇，如何向政治领导人支付贿金以使自己免受政府的调查或限制。丑闻报道者使纽约、明尼阿波利斯、圣路易斯、费城、匹兹堡和其他城市的政治机器的腐败成为公众关注的热点。林肯•斯蒂芬斯（Lincoln Stefens）揭露城市政府丑闻的畅销书《城市的羞耻》(The Shame of Cities）为进步主义的城市改革运动起了推波助澜的作用。丑闻报道者的揭露唤醒了国民的道德意识，并迫使立法者颁布新的道德限制来保证公共官员的独立和公正。
无论是羽翼渐丰的人民党运动还是文官改革运动，都在19世纪80年代初实现了其目标。在接下来的30年中，美国在建立联邦政府道德标准方面取了令人瞩目的进步。进步主义运动止于第一次世界大战，但它为新的国家行政体制打下了基础。随着文官制度的建立，职业公共管理在全国的层次上确立起来，并扩大到州和地方政府。公共官员滥用权力的行为至此不再是一个严重的全国性问题。不过，虽然政治腐败在第一次世界大战和大萧条开始时期没有达到19世纪后半叶的水平，但联邦政府仍然存在着道德问题。城市政治机器，如纽约的市政厅，重新获得了其狼藉声名。1921年美国联邦史上最大的政治丑闻之一——“怀俄明州蒂波特山丑闻”【注释】1921年哈定政府的内政部长艾伯特•B.福尔（Albert B. Fall）同海军部长合谋，在没有竞标的情况下，把加利福尼亚州的埃尔克山油田的钻井权给了百万富翁爱德华•L.多赫尼（Edward L. Doheny），另一个俄怀明州的蒂波特山油田给了另一个石油巨头哈里•F.辛克莱（Harry F. Sinclair）。福尔从两人手里接受了40万美元的贿赂，而多赫尼和辛克莱每人从开采石油上至少得到了几千万美元的利润。福尔在事情败露后成为美国历史上第一个被投入监狱的内阁官员。【注尾】也标志着联邦政府的道德滑坡。
美国现代政府责任的扩大带来了新的腐败问题。第二次世界大战为倡议政府扩大经济责任和社会作用的人提供了一个把其理论付诸实施的机会。新政直接导致两党接受了政府管理经济的责任。联邦政府支出了巨额公共开支来帮助国家走出萧条，新政推动政府在许多领域里采取了新的行动，从建立证券管理规章，到农业补助和家庭贷款保障。联邦政府雇员从1933年的7.5万人扩大到1940年的16.6万人。【注释】Kevin Phillips, Arrogant Capital, Washington, Wall Street, and the Frustration of American Politics (Boston, New York, Toronto and London: Little, Brown and Company, 1994), p?24.【注尾】第二次世界大战也迫使政府支付大量开支同法西斯作战。政府开支的剧增和新政，为公共官员创造了利用其地位来获得个人利益和帮助私人利益集团得到好处的机会。不过在这一时期，没有一件丑闻导致白宫工作人员或政府行政部门的其他官员和雇员被定罪、起诉或被迫辞职。战争期间或战后被揭露出的联邦官员和政府承包商牟取暴利的行为相对较少，尽管仍然存在着一些严重的公共管理方面的问题，如在分配从华盛顿得到的救济资金中，政治常常起作用。
1935到1937年期间，罗斯福政府指示文官委员会着手研究禁止联邦雇员进行股票投机的问题。1937年，白宫颁布行政令禁止联邦雇员“为了投机的目的”购买或出售“公司股票、债券或商品”。罗斯福政府的另一项杜绝滥用权力的措施是，要求战时生产署（the War Production Administration） (WPA)实施基本的利益冲突清理制度，即要求为政府服务的1美元人【注释】“1美元人”是私人公司在第二次世界大战期间派去帮助政府工作的雇员。他们仍然从原来的雇主那里领取薪水，只从政府部门象征性地领取每年1美元的报酬，因此被称为“1美元人”。【注尾】和无补贴的人公开其所有的证券财产，并对这些人的背景进行广泛的审查。国会随后颁布了许多关于利益冲突的法律，防止从私人部门借调的行政人员帮助其所在的公司进行与战争相关的对政府的赔偿要求。其中的一项法律要求前政府官员在离开政府机构两年内，不得“通过起诉来帮助私人对联邦政府提出赔偿要求，如果这一要求与其前就业有关。”
促使杜鲁门政府建立道德标准的是公众对政府腐败问题的严厉批评。杜鲁门在任期间曾由于政府丑闻而声誉大跌。批评者说，“密苏里帮”（密苏里是杜鲁门的家乡，杜鲁门曾是来自该州的参议员）的成员利用其同总统的密切关系中饱私囊。例如1950年，“重建财政公司”（the Reconstruction Finance Corporation）因传闻中的向在政治上同它有关联的人贷款而受到调查，而且是杜鲁门所在的民主党中的进步主义者推动了这次调查。阿肯色州的民主党参议员J.威廉•富布赖特（J. William Fulbright）领导了此次国会调查。
另一个例子是国内税收署（the Bureau of Internal Revenue）的丑闻，它对杜鲁门政府造成了更严重的损害。该部门长期以来一直存在问题，但文官改革从未触动它，而历届总统仍然用政治任命来安排该局的许多关键职位。1950年初，传闻该部门的雇员因收受贿赂而减免了税收拖欠，这导致财政部、司法部和国会进行了大规模的调查。这些调查揭露了该部门雇员接受贿赂、逃税、部门各个层次管理上的混乱等问题。在问题受到广泛关注后，白宫和国会很快采取行动改革了税收制度，以避免类似行为重演。
上述丑闻也导致了参议院进行对政府道德情况的特殊调查。伊利诺伊民主党参议员保罗•道格拉斯（Paul Douglas）受命调查。1951年在他的主持下，参议院委员会举行了对联邦公共服务道德状况的听证会，听证会之后委员会提出了题为《对改善联邦政府道德标准的建议，包括建立道德委员会》的报告。报告指出，滥用职权或利用权力在下述地方最为严重：政府分配有价值的权力或特权、建设庞大的公共工程、在军事供应和设备上大量开支、贷款、各种直接或间接的补贴、征税、管理有特权的垄断活动或具有公共利益的经济实践。报告建议，为了维护公众对行政状况的信任，有下述行为的联邦雇员应被解雇：（1）利用保密的政府信息来进行个人交易或商业交易；（2）帮助个人或组织同政府进行商业交易，并从个人或组织那里收受有价值的礼物、纪念品或服务；（3）同将要与政府作生意的个人或组织讨论未来在政府外的就业；（4）向未得到授权的人泄露“具有保密性质的、有价值的商业或经济情报”；（5）不适当地通过如晚餐、聚会或其他社会娱乐介入可能同政府作生意的非政府的个人活动。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.39.【注尾】
1961年5月，肯尼迪总统颁布了第10939号行政令，提出了政府官员的道德标准指南，为总统任命、提名的官员和其他联邦高级官员提出了新的关于财政利益冲突的规则。行政令要求政府官员在下述情况下不得从非公共资源接受任何有价值的物品：(1)利用官职来获取私人所得；(2)给予任何个人予优惠条件；（3）失去完全的独立和公正；（4）通过非官方渠道做出政府决策；（5）对公众对政府诚实的信心产生影响。肯尼迪的总统行政令包括7项总则，它们构成了美国现代公共道德管理的基本要素。【注释】Robert N. Roberts, White House Ethics (Washington DC: Office of the Chairman Administrative Conference of the United States, 1988), p.84.【注尾】
为此，总会计办公室（the General Accounting Office）开始严格审计受到指控的国防合同承包商的账目。审计员们在审计中发现国防合同承包商向国防部官员提供了礼物和娱乐，并把它们作为商业开支，许多国防部的人员接受了诸如狩猎、打高尔夫球、餐饮、鸡尾酒会、体育比赛入场券等赠与的大量事例，而当时国防部明令禁止从国防合同承包商者那里接受大多数礼品、食宿和娱乐。
关于利益冲突的争论涉及到了商业部助理部长赫伯特•W.克洛茨（Herbert W. Klotz）【注释】据说约翰逊政府的助理商业部长赫伯特•W.克洛茨依靠内部消息购买了得克萨斯海湾硫磺公司的股票。在克洛茨购买股票之前，该公司已经在一个地区发现了价值20亿美元的锌、铜和银矿藏储量。保险和交易委员会指控该公司的大量高级雇员在公司宣布这一发现之前购买了数千股公司股票。在公司宣布这一发现之后，该公司的高级雇员进行的股票投机造成了市场混乱。克洛茨事后否认他得知了具体的情报。他所购买的股票价值在上述发现被宣布后从最初的每股29.7美元一下子上涨到大约70美元。虽然没有为克洛茨定罪的证据，但1965年4月，克罗茨向约翰逊政府提出了辞呈，而媒体报道说是约翰逊政府要求他辞职。【注尾】，这最终使约翰逊政府意识到有必要进一步建立关于利益冲突的规则。1965年初，约翰逊总统提出了新的行为标准行政令——11222号行政令，这是至那时为止最详尽的政府道德规则。
首先，约翰逊用适用于所有行政部门雇员和官员的行政令取代了原有的行政令。它最重要的方面是要求行政部门的官员和雇员避免下述行为：（1）利用公共职位来谋取私利；（2）给予任何组织或个人优待；（3）妨碍政府效率或妨碍政府经济；（4）丧失完全的独立或行为公平；（5）通过非官方渠道泄露政府决定，对公众对政府诚实的信心带来负面影响。【注释】Stuart C. Gilman, “Presidential Ethics and the Ethics of the Presidency,” Annals of the American Academy of the Political and Social Science 537 (January 1995), p.71.【注尾】其次，该行政令要求每一个联邦政府各部门建立一个正式的道德项目，由一名道德官员负责，该官员的首要责任是执行新的行为标准准则。各机构有责任制定适合于自己需要的规章。
1972~1974年尼克松政府时期发生了美国政治历史上具有持久影响的“水门事件”。尼克松在调查揭露出真相后被迫辞职。“水门事件”最重要的后果是竞选经费的改革，这一改革的起步实际上要先于“水门事件”的发生。1971年国会通过了《联邦选举法》(the Federal Election Campaign Act)，它取代了《腐败行为法》，严格了对公开竞选经费的要求。对水门丑闻的调查揭露出1972年个人向尼克松的竞选连任委员会捐款高达5万美元以上，调查还揭露出，一些人向尼克松捐赠了总数为170万美元的捐款，其后他们获得了大使任命。【注释】Drew, Elizabeth, The Corruption of American Politics, What Went Wrong and Why (Secaucus, N. J.: Carol Publishing Group, 1999), pp.47～48.【注尾】不过，真正重要的改革是在“水门事件”后完成的，1974年国会通过了《联邦选举法》的修正案，当年10月由福特总统签署生效。《联邦选举法》是到那时为止最彻底的竞选经费改革法，它建立了对联邦竞选捐款和开支的严格限制，规定在每一次总统和国会议员竞选中个人对候选人的直接捐款不得超过1000美元；对政治行动委员会的捐款不得超过5000美元；对所有联邦候选人、政党和政治行动委员会的捐款总额不得超过25000美元，禁止超过100美元的现金捐款。1974年的修正案还为实施公开竞选经费的要求建立了一个执行机构——联邦选举委员会（the Federal Election Committee）。【注释】Drew, Elizabeth, The Corruption of American Politics, What Went Wrong and Why, p.48.【注尾】 以后《联邦选举法》又得到多次修正。
1978年10月26日，在尼克松政府辞职4年多之后，国会通过了《政府道德法》（The Ethics in Government Act）。该法包括了一个新的“旋转门”（即从政府部门转到私人部门或从私人部门转到政府部门工作）限制，其最重要的部分是新规定了一个对GS－17级以上雇员的一年冷却期，禁止他们以私人主顾的名义同其服务过的政府部门签合同，并禁止前高级联邦官员在其离开政府一年内为任何事务游说其前机构。《道德法》还规定，所有总统提名官员的额外收入不得超过其正式收入的15％，这一限制实际上防止了被提名者通过兼职来获得额外收入。《政府道德法》通过建立一些新的联邦公共机构扩大了对联邦道德的管理，最引入注目的是建立独立检察官制度。该法还要求政府立法、行政和司法三个部门中的几千名高级官员申报财产。该法律的通过是美国现代公共道德管理演变过程中的一个里程碑。
1980年到1988年的里根政府时期，与30年前艾森豪威尔总统时期非常相似的是，里根从私人部门雇佣了大量人员来担任政府的重要职位。也与前者相似的是，里根忽视其行政部门官员应遵守行政规则和刑法及道德限制的问题，之所以如此，是因为作为一个保守的共和党人，里根是“带着改革和解除规章的坚定信念来到华盛顿的”。【注释】Paul Stephen Dempsey, “Deregulation and Reregulation: Policy, Politics, and Economics,” In Handbook of Regulation and Administrative Law, p.105.【注尾】对里根来说，规章改革意味着推动解除对美国公司和工业的规章，使它们摆脱政府的管理人员。为了实现这一目标，里根任命副总统布什担任“总统解除规章工作小组”（the Presidential Task Force on Regulatory Relief）的主席。
1988年10月，国会通过了新的《道德改革法》，扩大了对前联邦官员变更工作的限制。里根总统否决了该法案，理由是它使政府录用急需的人才更加困难。其结果是，到里根1989年1月离开白宫时，有150多名总统任命的官员由于违反道德法而辞职，【注释】Steven Cohen and William B. Eimicke, “Ethics and the Public Administrator,” in Annals of the American Academy of the Political and Social Science, p.97.【注尾】其中最引入注目的是“伊朗门事件”。
接替里根总统的布什总统决心推行雄心勃勃的道德改革计划。1月25日，他仿效肯尼迪的道德改革，建立了联邦道德法改革总统委员会（the President?s Commission on Federal Ethics Law），任命出色的法律学专家和公共道德专家马尔科姆•理查德•威尔基（Malcolm Richard Wilkey）担任委员会主席，卡特的司法部长格里芬•B.贝尔（Griffin B. Bell）担任副主席。这个委员会的倾向是对联邦政府的道德管理改革持保留态度，而对国会的道德管理更为关心。其时正值国会的道德丑闻频出，公众对此非常关注。
布什总统指示该小组考虑三个指导原则：（1）“公共官员的道德标准必须充分严格，以确保官员最诚实地工作，不辜负公众对他们的信任。”（2）“道德标准必须公平，必须客观且合乎常理。”（3）“道德标准必须对所有政府的三个部门一视同仁。”（4）不可不合理地阻止有能力人的进入公共服务领域。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.134.【注尾】
全国法律中心（the National Legal Center）的学者、1985～1988年期间任司法部官员的托尼•伊斯特兰（Tony Eastland）敦促总统推动其道德倡议，他建议布什挑战国会，要求国会遵守自己为行政部门订立的同样的道德法，因为只有这样做，国会议员才可能意识到那些规则的过分之处，使他们遵从理性和常理。
1989年4月12日，布什总统正式对国会提出立法建议，要求“严格一些联邦道德标准，放松其他一些标准，使法律在三个部门更加统一，并把联邦法官的收入提高25％。”【注释】David S. Cloud, “Bush?s Package on Ethics, Pay Seeks Uniform Standard,” Congressional Quarterly Weekly Report (April 15, 1989), p.817.【注尾】 在对美国报纸编辑协会全国大会的演讲中，布什表示，他想要国会改革道德标准；“适用于住房和城市发展部工作人员的标准也应适应于国会山的国会小组委员会工作人员。如果华盛顿想要成为一个公平的游戏场，那么每一个游戏者都应当被一视同仁。”【注释】George Bush, “Remarks by the President To American Society of Newspaper Editors,” White House Office of the Press Secretary, April 12.【注尾】
布什的《政府范围道德法》(the Government?wide Ethics Act)包括：（1）对三个部门中的官员实行统一的财产申报制度；（2）把现行《联邦道德冲突法》的适用范围扩大到国会中的官员和资深雇员；（3）对三个部门实行统一的礼品和旅行补贴规则；（4）实行新的在政府中退职后的游说限制；（5）把独立检察官制度扩大到国会；（6）把外来收入不得超过收入的15％的限制的适用范围从行政部门扩大到国会。【注释】Ann Devoy, “Bush Offers Proposal on Ethics, Pay,” Washington Post, April 12, 1989, p?A1.【注尾】
然而，《政府范围道德法》没有像国会的批评者所期望的那样走得那么远。法律并没有包括禁止国会议员接受演讲和参加会议的报酬。这受到监督国会腐败问题的非政府组织“共同事业”主席的强烈批评，《华盛顿邮报》也要求布什对此表明态度，并采取相应措施。【注释】“An Ethics Test for Mr. Bush,” Washington Post, April 12, 1989, p.A22.【注尾】
11月，布什签署了国会通过的一揽子《道德改革法》，该法包括一个统一的限制所有三个部门联邦官员和雇员接受馈赠的法律，限制向任何人要求或从其手中接受任何有价值的东西，如果那些人（1）寻求该官员或雇员个人任职的部门的官方行动、同其部门做生意、或（在行政部门官员或雇员的情况下）进行受到其部门限制的活动；（2）其利益可能受到执行或不执行该官员或雇员个人责任的实质影响。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.138.【注尾】
《道德改革法》关于财产的条款把关于“利益冲突”的新规定加到联邦税法中。其标题是“出售财产以符合利益冲突的要求”，它“允许联邦政府行政部门的官员或雇员保有出售财产的任何所得，以符合任何利益冲突的要求。”【注释】“Qualified Rollover Can Also Avoid Conflict of Interests,” Journal of Taxation 73 (September 1990), p.138.【注尾】对于行政部门的道德官员来说，这是一个新的解决总统任命的官员和其他联邦雇员的利益冲突问题的方法。从1990年到1993年，政府道德办公室主任颁发了461个出售财产证书。353个家庭单位在这4年中得到了一个以上的出售财产证书。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.139.【注尾】 《道德改革法》对现存“旋转门”制度的条款只做了微小的调整，并首次增加了对前国会议员和雇员游说国会的限制。
利益冲突规章建立在下述概念之上：公共雇员不应有任何可能造成利用官职来谋取私利的表现。“利益冲突”规章是“在事件发生之前阻止罪恶发生；它针对的是潜在的损害。” 【注释】Robert N. Roberts, White House Ethics, the History of the Policies of Conflict of Interest Regulation, p.17.【注尾】它假定，利益冲突的表现威胁到了客观的决策和公众对决策客观性的信心。换言之，公共官员和雇员在作为公仆在采取行动时其动机必须是无可怀疑的。
六、行政部门中监督公共腐败的机构
在美国，对政治腐败的制约不仅依赖于政府道德法和道德规章，而且还依赖于监督和执行这些法律和规章的机构。这些法律和规章及监督和执行机构及其工作程序，构成了一整套反腐败的机制。目前在美国，执行监督和制止公共腐败的政府部门分为两大类，第一类负有对公共腐败行为进行调查和起诉的功能，它们是联邦刑事调查和起诉机构，主要有：司法部刑事局公共诚实处（The Public Integrity Section of the Department of Justice）、美国检查官（American Attorneys）、联邦调查局（the Federal Bureau of Investigation, FBI）和独立检察官（Independent Counsels）。
第二类监督和制止腐败行为的机构是非刑事公共诚实机构，它们不具有对腐败行为进行调查和起诉的功能，其主要责任是为了避免利益冲突而审查联邦雇员和官员的财产情况，解释刑法和行政部门的公共诚实规则，确保联邦雇员和官员对它们的理解。“水门事件”后，负责公共诚实的联邦机构不仅增多了，而且扩大了其活动范围。它们获得前所未有的独立地位，并成为许多公共道德争论的最后仲裁者。非刑事公共诚实机构包括：司法部律师办公室（the Office of Legal Council）（OLC）、政府道德办公室（the Office of Government Ethics）、监察长办公室（Inspector General Offices）和白宫律师办公室（the Office of White House Counsel）。
关于这些机构的功能、构成、演变和发展，限于篇幅，在此就不详述了。
在美国，到1996年有36个州制定了道德规则，并设立了“委员会”或“办公室”来监督道德管理。【注释】Steven Cohen and William B. Eimicke, “Ethics and the Public Administrator,” Annals of the American Academy of the Political and Social Science 527 (January 1995), p.97.【注尾】这些委员会一般执行公共道德调查、提出咨询、监督或审查财产申报。州司法部长办公室和地方检查官日常执行州的关于公共腐败的法律。不过，在进行对最严重的公共腐败调查方面，联邦执法机构起了最重要的作用。有50个以上的联邦执法机构具有执行公共腐败调查的责任。联邦调查局、司法部刑事局公共诚实处、美国检察官、独立检察官，以及各部门的监察长办公室，都在揭发、调查和起诉地方、州和联邦公共腐败方面起了重要作用。
从80年代到1992年，联邦法庭立案的与公共腐败有关的刑事案件增加了70％，从27968件增加到47472件。同一期间，联邦检察官起诉了12897件针对地方、州和联邦官员和雇员的公共腐败行为，有11256件公共腐败案件被定罪。【注释】Robert N. Roberts and Marion T. Doss, Jr., From Watergate to Whitewater, The Public Integrity War, p.88.【注尾】根据司法部1993年给国会的报告，从1974年到1993年，6824名联邦官员、1195名州官员、3706名地方官员和4186名其他个人在联邦检察官起诉其违犯《政府道德法》的基础上被定罪。【注释】Ibid., p.90.【注尾】这一事实也说明，在美国，州的执法机构仍然有相当大的困难来发现州和地方层次上的公共腐败，因此州需要联邦的支持来把腐败的州和地方官员绳之以法。
